范逢春
广大干部作为改革、发展、稳定的骨干力量，其治理水平高低，事关国家治理的制度优势能否转化为治理效能。国家治理现代化的每一步推进，都考验着各级干部的治理能力。党的十九届四中全会指出，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。培养一支政治上靠得住、人民群众信得过、作风上过得硬、发展上有本领的干部队伍，在当前具有重大的意义。然而，在现实中有一些干部，沉湎于“文山会海”，擅长“文件政绩”，整天“纸来纸去”，被群众戏称为“文件干部”。“文件干部”跟不上时代要求，跟不上社会需要，跟不上群众期待，如果不加以改变，势必会影响到政府有效运行。
面对改革发展各项任务，一些干部习惯于把文件发放当成工作推动、以文件写作拔高成绩、用文件工作掩盖缺乏担当，成了“文件干部”
进入新时代，也面临着新任务和新挑战。当前，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，就业、教育、 医疗、居住、养老等民生领域还有不少短板，社会矛盾和问题存在交织，国家安全等面临新情况。但是一些干部“承平”日久，思想麻痹，风险意识低下，工作不下深水，不敢啃硬骨头，习惯于在办公室、会议室里“整文件”，成了不折不扣的“文件干部”。
“文件干部”把文件发放当成工作推动，导致“政府空转”。文件有着价值引导、政策指令、利益表达、信息沟通、推动执行等功能。在政府工作中，必要的文件需要出台。但是，滥发文件则会影响政府运转。当前，“以文件来执行文件”成为了一些干部懒政、怠政的主要途径。据报道，某贫困县的一个科级部门，年收文件3831 份，下发 642 份。有关调查显示，一个普通乡镇每年要接收上级文件200到 300 份之多，乡镇也要向所辖村、社区和辖区单位等下发文件 100到200 种左右。在此次抗击疫情工作中，一些基层干部曾抱怨“一天收到十来个部门文件，却无一解决一个口罩、一瓶消毒水”。一些政府部门一谈到开展工作，张口闭口都是开了多少会议、制定了多少文件，而不说部门采取了哪些行动、工作发生了哪些变化。很显然，这是将召开会议当成了工作本身，又将下发文件当成了工作执行。习近平总书记指出：“伟大梦想不是等得来、喊得来的，而是拼出来、干出来的。”如果政府部门都忙于召开会议、传达文件，而不是采取行动、真抓实干，地方政府运行很可能出现“在冰上开车，轮子在转，车不往前走”的“局部空转”现象。
“文件干部”以文件写作拔高工作成绩，追求“文件政绩”。崇尚实干、注重落实，是中国共产党的光荣传统。也只有各级干部都出真招、办实事、求实效，才能不断开创“中国之治”新境界。政府部门的文件材料本身应当是工作实际状况的真实客观反映，文件材料必须遵循实事求是的基本原则。揆诸现实，很多文件的出台，都有着政绩的考量。一份文件是否可行，很多干部其实心知肚明。但只要出台了“红头文件”，就意味着重视了这一问题，也就可以向上级表功邀功，如果遇到一个糊涂上级，就可能蒙混过关，甚至于当上“先进”，这就是“文件政绩”。一些政府干部本职工作不愿意下深水去干，而是花大力气在“写文件”上，单纯追求文件材料“高大上”，甚至虚构成效、编造经验、夸大创新。一些干部“脱实向虚”，整天在会议室“遣词造句”，追求“对仗押韵”，主要精力都放在文牍上，看起来工作很忙，压力很大，身体很累，但实际上并没有取得什么真正的实绩。一些干部“成绩不够，文件来凑”，通过发文件来为“不作为”作掩饰、找理由、寻借口。既浪费了人力物力，又贻误了实际工作。同时，“干得好不如写得好”，以文件论政绩，还会助长政府中的“逆淘汰”现象。
“文件干部”用文件工作掩盖缺乏担当，造成“改革稀释”。习近平总书记深刻指出：“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”坚持开拓改革、创新发展，不断自我完善、自我发展，是我国国家治理的显著优势。国家治理需要政府干部勇于担当，真正吃透改革精神并大力推动改革，方能使各项建设事业取得进步。但是一些政府干部不是通过“真改革”推动治理现代化，而是企图通过“发文件”应付了事。一些干部将上级文件改动一下签发单位和签发日期，就发给下级部门，将决策推给上级，将责任推给下级，当起了文件“二传手”；一些干部摆花架子、做假样子，上面发一个文件，自己就下发五个文件，“口号喊得震天响，行动起来轻飘飘”；一些干部对只想“平安着陆”，发发文件对上有个交代，对本职工作心中无数、脑中无事、眼里无活、手里无牌、落实无果，成了“佛系干部”。以文件落实文件，搞“复读机式”的制度落实，推行“复印机式”改革，造成了改革被稀释、被淡化、被形式化。
“文件干部”是官僚主义的新变种、形式主义的精致版、本领恐慌的衍生品，其产生具有主客观多方面的原因
2012年12月，中共中央政治局会议审议通过改进工作作风、密切联系群众的八项规定，其中第三项明确指出“要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发”。2013年11月，党的十八届三中全会，明确提出要“改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风” 。2019年10月，党的十九届四中全会，强调“制度的生命力在于执行”。在此背景下，“文件干部”仍然层出不穷，主要出于以下几个方面的原因：
“文件干部”是官僚主义的新变种。官僚主义指脱离实际、脱离群众、欺软怕硬的工作作风，有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式，是干部创造力、凝聚力、战斗力的大敌。一些干部陷入了官僚主义的泥潭不能自拔，“文件干部”正是官僚主义的新变种。一些干部习惯于用行政命令开展工作，自觉不自觉地凡事“发文件”，急功近利、层层加码，不计成本、不顾长远地升格加码、提高标准，对文件的科学性、针对性、可行性却没有考虑，看似讲政治，实际上架空了上级政策要求；一些干部缺乏担当意识，得了不担当、不作为、不负责的“软骨病”，总想当“好好先生”，对群众反映的问题视而不见，遇事不敢做决定、不愿拿主意、不想负责任，凡事进行文件转发，从来不当“主攻手”；一些干部热衷于搞“痕迹主义”，不求“实绩”求“实迹”，随意发文件、随意搞督查，导致下级部门忙于填写各类登记表，制作各种会议纪要，撰写各种汇报材料。“官僚主义”作风让一些干部将个人的政治前途放在首位，缺乏“为人民服务”的意识，缺少服务群众的本领，凡事都只是“布置一下、传达一下、上报一下、推脱一下”，只讲“规矩”，不敢“担当”，习惯于“不求有功，但求无过”。
“文件干部”是形式主义的精致版。形式主义指的是一种只做表面文章而不追求实际成效的工作态度和工作行为，表现为主观主义、功利主义等工作作风，追根究底源于错误的政绩观和缺乏责任心。在党的历史上，“形式主义害死人”的警钟始终长鸣，但是一些干部被“形式主义”病毒所感染，“文件干部”正是精致的形式主义者。一些干部闭门造车，撰写文件脱离实际，下发的文件大都是不切实际的官样文章，表面上看上去热热闹闹，实则“只踩油门不挂档”，工作推动始终处于“悬浮”状态。一些干部发文件、开会已经成为其主要工作方式，在会议中不仅印发文件，还要照本宣读，大会传达文件、分组讨论文件，场面极其热闹，程序看上去很是规范，实则毫无内容。一些干部照抄照转文件，不认真结合本地区、本单位、本部门情况研究落实的办法，不抓落实，不重实效，功夫全在号召、汇报上，在履职尽责方面出现种种不作为。1930年，在《反对本本主义》一文中，毛泽东同志深刻指出：“为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。”形式主义是顽瘴痼疾，在众目睽睽之下发生，也不难发现或察觉，但是要对形式主义者进行批评、处分却常常无从下手，概因形式主义者表现出诸多“勤勤恳恳”“认认真真”的工作假象，“文件干部”正是形式主义的结果。
“文件干部”是本领恐慌的衍生品。当前的中国处于“治理时代”，各种新情况、新矛盾、新问题层出不穷。党的十九大提出要“建设高素质专业化干部队伍”，“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”。然而一部分干部不能与时俱进，工作方法仍陷于僵化，无法适应新情况、处理新问题、达到新要求。“文件干部”正是“本领恐慌”之中的衍生品。在这次新冠肺炎疫情防控中就曾出现这种情况，尤其在疫情初期，一些干部风险意识不够，信息研判能力不足，风险治理能力跟不上，同时还不能听取具备充分专业知识的专家学者的权威意见，凡事按照常规文件流程处理；一些干部在疫情大考下，精细化治理理念阙如，精细治理能力跟不上，习惯于关起门来写文件，“一刀切”“粗暴干”“加码干”等本领恐慌表现形式凸显，致使工作精细化要求成摆设；在大力支持企业复工复产的要求下，一些干部转发文件、召开企业复工复产现场推进会，重点谈的都是如何为了疫情防控搞“审批”“备案”，而非具体解决复工复产的实际困难。“少知而迷、不知而盲、无知而乱”，干部一旦处于“本领恐慌”之中，必然沦为“文件干部”。
“文件干部”的治理需要综合施策，要用理想信念去淬炼干部、在社会实践中锤炼干部、以科学机制来考评干部
把国家治理的制度优势转化为治理效能，关键在于培养和提升新时代干部的治理能力。党的十九届四中全会提出，要“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作”。“文件干部”与国家治理现代化的各项要求格格不入，必须采取综合措施，对症下药，推动其作风转变、能力提升，从而有效化解矛盾、防范风险、推进改革、促进发展。
一要用理想信念去淬炼干部，端正干部的政绩观。理想信念是所有干部精神上的“钙”，缺乏理想信念，干部精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病。政绩观则是干部对政绩的认识与看法。政绩观反映干部的党性修养、政治立场、格局境界，政绩观一旦不端正，干部也就容易变成“文件干部”。理想信念出了偏差，政绩观就会出现错误。各级干部有责任、有义务严格要求自己，自觉运用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，解决好“我是谁”“为了谁”“依靠谁”的问题，把“一切为了人民”作为政绩观的核心，把人民对美好生活的向往放在心上，干部才能成为符合新时代要求的干部。
二要在社会实践中锤炼干部，培养干部的真本领。习近平总书记曾指出：“实践的历练对干部健康成长必不可少，实践也是干部教育培训最好的课堂”。社会实践是磨练干部的“磨刀石”，越是贴近一线，越是条件艰苦，就越能培养干部，就越能端正工作作风。越是脱离群众，越是远离实践，干部就会“掉队”，工作能力就上不去，实践经验提高不了，就容易发展成为“文件干部”。当前，国家正处在全面深化改革的关键时期，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局等各项工作繁重，防风险、保稳定、促发展过程中不断出现各种难题、怪题、新题，这为各级干部增加阅历、提高才学、增长才干提供了广阔平台。必须把各级干部置身于社会治理实践场域，才能打牢好干部的“底子”，为有担当奠定基础、提供支撑。
三要以科学机制来考评干部，提升干部的执行力。习近平总书记强调：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”必须不断健全干部的考核机制，探索建立绩效评估机制，改变以材料论英雄、以文件论政绩的错误做法。文字材料本身从来就不是政绩，文件多少从来也不是检验政绩的正确标准。要彻底改变以往单一、形式上的书面考核模式，转为采用多元素、多渠道的绩效评估方式，挖掘、提拔、重用那些在一线吃苦耐劳、真干实干、政绩突出的干部，切实解决“干与不干一个样”的问题，鼓励干部爱干事、肯干事、会干事，从而让各级干部都争做新时代努力奔跑的“追梦人”。
（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）