贺东航

　　我国扶贫工作成效显著，尤其是新时期实施精准扶贫政策以来，为全球减贫事业作出了巨大贡献，也为全球反贫困实践提供了宝贵经验。党的十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，而七年前开启的新时代脱贫攻坚所取得的成绩正是制度优势转化的生动体现。

　　2013年11月，习近平总书记在湖南省湘西州十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”概念，指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切记喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上宣告，中国将发挥政治优势和制度优势，全面实施精准扶贫、精准脱贫方略。习近平总书记对精准扶贫的核心内容、实现路径、根本要求、保障体系、落实行动进行了全面阐述，奠定了精准扶贫、精准脱贫基本方略和中央脱贫决策部署的思想基础，赋予我国扶贫思想以新时代内涵与特征，为脱贫攻坚的最后胜利和全面建成小康社会指明了方向。

　　为进一步贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述、细化落实中央决策部署，十八大以来，各级党政机关密集出台了许多政策文件。据统计，中央、国务院出台扶贫文件5个，中共中央办公厅、国务院办公厅出台扶贫文件20个，中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案256个，这些政策部署和实施细则方案构成了新时期脱贫攻坚战的顶层设计体系和地方执行体系，涵盖了脱贫攻坚责任、政策、投入、监督、考核等方方面面。

　　总的来说，扶贫政策通过下列三个路径转化为治理效能：

　　一是有效转化的“一元化路径”。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，党的领导构成推动中国制度生成、完善、发展的内在动因和主导力量。可以说制度优势是以党的领导为前提和基础的。这就需要我们研究转化过程中的政治保障和组织保障，更好地发挥党的领导在转化中的作用。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了具有全党全社会高度动员性质的责任体系——“五级书记一起抓扶贫”，为了确保责任制落实，“要层层签订责任书”，各级党政负责人要向上级签订脱贫攻坚责任书，立下军令状，每年定期报告脱贫攻坚工作进展情况。“五级书记一起抓扶贫”的领导责任体制体现了公共政策“党的领导在场”的政治势能，通过党的领导来产生凝聚力，协调各方、整合跨部门利益，营造了一种有利于脱贫攻坚战顺利实施的趋势和大势。同时还可以看到，“党的一元化领导”不仅体现在脱贫攻坚政策的决策上，而且也体现在脱贫攻坚政策的执行和落实过程。脱贫攻坚为“一元化路径”提供了最好的注解。

　　二是有效转化的“监督激励路径”。治理效能的转化没有“一抓就灵”的，需要设定监督激励机制。发挥“党的领导在场”政治势能的作用，还需要设置明确而足够的监督激励机制，将国家的目标与地方的目标结合，促使地方政府坚决执行。正向监督激励是对符合治理目标的行为进行奖励；而负向激励机制主要起到监督功能，是对违背国家治理目标的行为进行惩罚。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要“严格扶贫考核监督问责”，这是以往扶贫工作中所未有的。考核监督机制的重点是负向激励，如“责任追究”“问责”“约谈”“提高减贫指标的权重”等。据公开报道，2018年国务院扶贫办约谈8个贫困县（市）负责人，“提出严肃批评，责令认真整改”；2017年山西省平路县约谈提醒124名脱贫攻坚责任人，“使全县第一书记和驻村干部感受到了不小的压力”。常态化“约谈”是精准扶贫中运用最多的负向激励措施，这种警告式的监督方法，虽不是实质性的处罚，却能收到比直接处罚更好的效果。由于政治性公共政策展示的强大政治势能，约谈时“红红脸、出出汗”，能够促使执行者端正态度、纠正错误，坚决执行中央的决策部署。同时，要在有限期限内打赢脱贫攻坚战，也必须采取有形激励（经济性手段、财政支持等）与政治激励（表彰、宣传典型、成就感、社会认同等非经济性手段）相结合的方式。

　　三是有效转化的“地方路径”。就中国国家治理体系的组织配置和运行程序来说，中国是民主基础上的集中和集中指导下的民主，这就要发挥中央和地方两个积极性，构建充满活力的中央和地方治理体系。制度优势转化为治理效能并不意味着“一竿子插到底”。中国作为一个大国，其国家治理的复杂性是其他国家无法比拟的，在强调“整齐划一”的同时，要保持地方政府的积极性。改革开放以来，不少地方政府根据中央政策先行先试、自主创新，然后将地方经验总结提炼并进行推广，这是改革开放以来中国国家治理的重要经验，也是中国独有的制度优势。只有尊重地方政府自主性，才能真正发挥制度优势，提高国家的治理效能。精准扶贫并不排斥各个省区市根据当地的客观情况来确定扶贫的具体措施，而是更加强调地方政府和民众在转化效能中的共同参与，从而产生更大的共振作用，形成政府、社会和群众共建共享的脱贫格局。当前，各地在坚持因地制宜、聚力精准施策上积极作为、锐意创新，挖掘了很多特色资源，例如山东临沂费县创新了五种扶贫模式：村社共建模式、电商扶贫模式、“三区同建”模式、代办扶贫模式和就业扶贫模式，从社会治理、财政、人事、社会保障等方面加大了机制创新，发挥了地方和社会的积极性。

　　总的来说，中国特色的扶贫之道彰显了党的领导所发挥的制度优势，展示了中国共产党的政治势能对精准扶贫政策执行中政策变现的影响。得益于此，我们在脱贫攻坚领域取得了举世瞩目的成就，具体表现在：

　　一是即将完成2020年脱贫攻坚目标任务。根据国家统计局发布的消息，截至2019年末，“脱贫攻坚成效明显。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，年末农村贫困人口551万人，比上年末减少1109万人；贫困发生率0.6%，比上年下降1.1个百分点。全年贫困地区，农村居民人均可支配收入11567元，比上年增长11.5%，扣除价格因素，实际增长8.0%。”贫困人口从1978年2.5亿锐减到2012年底的9899万人，再到2019年底的551万，连续 7 年每年减贫 1000 万人以上。

　　二是扶贫理念发生了转变。贫困不单是经济维度上收入与消费的显示，消除贫困实际上还关涉到贫困对象的制度保障、脱贫能力、知识文化、贫困心理、社会交往等综合因素，精准扶贫实际上是综合治理在扶贫理念上的体现，它要求改变过去小规模的救济式、解决温饱问题的扶贫政策。精准扶贫在目标上强调“两不愁、三保障”，在内容上做到精准识别（“六个识别”）、精准帮扶（“六个一批”）、精准管理（“六个精准”）和精准考核，政策措施更加精确具体，构建起综合性扶贫政策体系。

　　三是精准扶贫政策执行成效明显。贫困群众收入水平大幅度提高，贫困地区基本生产生活条件明显改善，贫困地区经济社会发展明显加快，贫困治理能力明显提升。脱贫攻坚任务完成后，我国将有1亿左右贫困人口实现脱贫，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。世界上没有哪一个国家能在这么短的时间内帮助这么多人脱贫，这对中国和世界都具有重大意义。

　　〔作者为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、复旦大学特聘教授，本文为中宣部马工程重大委托项目暨国家社科基金特别委托课题“中国特色社会主义制度的本质特征研究”（批准号：2020MYB006）阶段性成果〕